近年來(lái)，人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的挑戰(zhàn)引起社會(huì)普遍關(guān)注，老年貧困人口脫貧工作也成為我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中難啃的一塊“硬骨頭”。老年人口貧困問題在發(fā)達(dá)國(guó)家同樣突出，2017年韓國(guó)老年人口貧困率為43.8%，美國(guó)為23.1%，說(shuō)明老年人口貧困問題并不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而自動(dòng)消失。特別是進(jìn)入后疫情時(shí)代，數(shù)字鴻溝將進(jìn)一步加劇社會(huì)貧富差距，家庭資產(chǎn)較少、文化程度較低、健康狀況較差的老年貧困人口要實(shí)現(xiàn)自我脫貧將更加困難。因此，探討更加完善的保障式扶貧政策，將有效緩解我國(guó)日漸突出的老年人口貧困問題。

一、老年貧困人口現(xiàn)狀

隨著國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策不斷推進(jìn)，我國(guó)整體貧困率已持續(xù)下降，但老年人口貧困問題仍然嚴(yán)重。中國(guó)家庭金融調(diào)查(CHFS)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)老年人口貧困率由2014年的17.7%下降至2018年的14.5%。1

圖 1 中國(guó)老年人口貧困率

數(shù)據(jù)來(lái)源：CHFS 2015, 2017, 2019

在生活和經(jīng)濟(jì)條件更為落后的農(nóng)村地區(qū)，老年人口貧困問題更加凸顯。數(shù)據(jù)顯示，2018年農(nóng)村老年人口貧困率高達(dá)19.5%，不僅高于農(nóng)村非老年人口貧困率，更是遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)1.4%的老年人口貧困率。

圖 2 2018年城鄉(xiāng)老年人口貧困率

數(shù)據(jù)來(lái)源：CHFS 2019

2020年政府工作報(bào)告重點(diǎn)提出支持“兩新一重”建設(shè)，新型城市化建設(shè)為其中內(nèi)容之一。農(nóng)村老年貧困人口已經(jīng)成為制約新型城市化建設(shè)的重要因素。幫助更多的農(nóng)村老年貧困人口脫貧奔小康，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，無(wú)疑是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的工作重點(diǎn)。

二、老年人口因何容易致貧?

中國(guó)家庭金融調(diào)查(CHFS)數(shù)據(jù)顯示，家庭資產(chǎn)積累較少、收入差距大且收入來(lái)源單一、醫(yī)療支出較高以及空巢老人數(shù)量增加，是老年人口容易致貧的主要原因。

家庭資產(chǎn)積累較少。2018年，全國(guó)老年貧困家庭的人均總資產(chǎn)為7萬(wàn)元，而老年非貧困家庭為32萬(wàn)元。居民家庭資產(chǎn)主要包括房產(chǎn)、汽車、土地、農(nóng)業(yè)或工商業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)以及其他金融和非金融資產(chǎn)。調(diào)查顯示，城鎮(zhèn)老年貧困家庭擁有的房產(chǎn)、車輛和耐用品等非生產(chǎn)性資產(chǎn)上較少。城鎮(zhèn)老年貧困家庭人均非生產(chǎn)性資產(chǎn)為17萬(wàn)元，城鎮(zhèn)老年非貧困家庭為56萬(wàn)元，而農(nóng)村老年貧困家庭各項(xiàng)資產(chǎn)均顯著低于弄老年非貧困家庭。

收入差距大且收入來(lái)源單一。隨著我國(guó)家庭收入逐步提升，老年人口家庭收入也顯著增加，但是老年貧困與非貧困家庭的收入差距也在逐漸擴(kuò)大。2018年，全國(guó)老年非貧困家庭的人均收入約為2.7萬(wàn)元，而老年貧困家庭的人均收入僅有0.12萬(wàn)元。同時(shí)，老年貧困家庭的收入來(lái)源比較單一，主要依賴退休福利收入和子女親友的經(jīng)濟(jì)支持。

醫(yī)療支出較高。數(shù)據(jù)顯示，老年貧困人口的日常消費(fèi)支出主要用于食品和醫(yī)療，其中人均食品支出占家庭人均消費(fèi)支出的36.4%，人均醫(yī)療保健占21.7%。此外，老年貧困家庭健康指數(shù)為2.9，而老年非貧困家庭的健康指數(shù)為3.32，老年貧困人口因看病就醫(yī)支付的費(fèi)用在家庭消費(fèi)支出中占比更高。

空巢老人增加。20世紀(jì)50年代之前我國(guó)家庭戶均人數(shù)為5.3人，隨著 80年代后我國(guó)家庭規(guī)模明顯縮小，預(yù)計(jì)到2050年家庭戶均人數(shù)將降至2.5人，其中農(nóng)村地區(qū)的數(shù)據(jù)下降將更加明顯，空巢老人規(guī)模也將快速上升，預(yù)計(jì)在全國(guó)家庭總數(shù)中占比將接近10%。3家庭規(guī)模越小，意味著分擔(dān)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的家庭成員越少，而空巢老人數(shù)量的增加，進(jìn)一步加劇老年人口因無(wú)人養(yǎng)老而陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)。

三、如何幫助老年貧困人口脫貧?

老年貧困人口很難實(shí)現(xiàn)自我脫貧。老年貧困人口在擁有家庭人力、社會(huì)資源、經(jīng)濟(jì)資本等各維度上均處于劣勢(shì)。新冠疫情之后，智能手機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用更加普及，數(shù)字鴻溝加劇讓處于劣勢(shì)一方的老年貧困人口實(shí)現(xiàn)自我脫貧更是困難。鑒于此，建議從以下幾方面進(jìn)一步完善保障式扶貧政策，幫助老年貧困人口有效脫貧，實(shí)現(xiàn)其追求美好生活的愿望。

第一，對(duì)低收入老年貧困人口，應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度。

中國(guó)家庭金融調(diào)查(CHFS)2019年數(shù)據(jù)顯示，2019年，我國(guó)60歲以上老年人口中有超過2554萬(wàn)人的收入低于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的貧困線。為此，建議政府加大轉(zhuǎn)移支付力度，通過發(fā)放現(xiàn)金等形式，將收入在貧困線以下的老年人口的收入提升至貧困線以上，在提升其基本的生活質(zhì)量之后進(jìn)一步釋放老年人口的消費(fèi)市場(chǎng)潛力。

第二，對(duì)退休的老年貧困人口，應(yīng)提高養(yǎng)老金覆蓋率和替代率。

目前，我國(guó)已退休人口中領(lǐng)取離退休工資的老年人占38.2%，享受居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的老年人占48.2%，但仍然有13.6%的退休老年人口沒有享受到離退休工資或是養(yǎng)老金。而在老年貧困人口中，約有30%沒有領(lǐng)取到任何養(yǎng)老金。

與此同時(shí)，各類社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金保障金額差距較大。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人口規(guī)模最大，但其保障金額較低，2018年人均領(lǐng)取金額為2798元，不到城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金額的五分之一，不到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金額的十分之一。

另一方面，雖然政府已經(jīng)連續(xù)多年提高退休人員養(yǎng)老金水平，但養(yǎng)老金的替代率卻在持續(xù)下降。養(yǎng)老金替代率下降的原因包括近年來(lái)工資收入的不斷上漲。中國(guó)家庭金融調(diào)查(CHFS)數(shù)據(jù)顯示，2014年和2016年我國(guó)的養(yǎng)老金替代率大于70%，可以基本維持老年人退休前的生活，但2018年卻降到54.5%，跌破了國(guó)際勞工組織在《社會(huì)保證最低標(biāo)準(zhǔn)公約》中設(shè)定的養(yǎng)老金替代率警戒線。事實(shí)證明，當(dāng)年的養(yǎng)老金水平并不能保障老年人在退休后的生活水平。

建議完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障程度，提高養(yǎng)老金發(fā)放金額。在條件成熟時(shí)，可逐步將沒有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和領(lǐng)取新農(nóng)保的老年貧困人口的保障水平與城居保水平看齊。經(jīng)中國(guó)家庭金融調(diào)查(CHFS)數(shù)據(jù)測(cè)算，若將未參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的3300萬(wàn)退休人員拉齊至城居保標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金需要每年額外支出5108億元;若將目前領(lǐng)取新農(nóng)保的9500萬(wàn)老年人拉齊至城居保標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金需要每年額外支出1.2萬(wàn)億元。

第三，對(duì)有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的老人貧困人口，應(yīng)鼓勵(lì)其退而不休。

國(guó)際勞工組織數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，2018年韓國(guó)65歲以上老年人參與勞動(dòng)的比例為32.2%，日本65歲以上老年人參與勞動(dòng)的比例為24.7%，而我國(guó)老年人口參與勞動(dòng)的比例則較低。中國(guó)家庭金融調(diào)查(CHFS)2019年數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)60歲以上、身體健康的城鎮(zhèn)老年貧困人口中近80%未參與任何有償勞動(dòng)。分不同年齡段來(lái)看，城鎮(zhèn)55-60歲年齡段參與勞動(dòng)的人口比例為32.9%;61-65歲年齡段參與勞動(dòng)的比例大幅下降，僅為15.1%;65-70歲年齡段參與勞動(dòng)的比例依然維持在較低水平，為16.6%。

老年人口在退休后收入大幅減少，養(yǎng)老金替代率持續(xù)下降，是造成城鎮(zhèn)老年人口陷入貧困的重要原因。一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨勞動(dòng)力人口持續(xù)下降的嚴(yán)峻問題;另一方面，城鎮(zhèn)健康老年人退休后賦閑在家只能依靠較低的養(yǎng)老金勉強(qiáng)維持最低生活標(biāo)準(zhǔn)。

近年來(lái)政府提出延遲退休方案，建議身體健康的城鎮(zhèn)老年人積極參與工作。依據(jù)中國(guó)家庭金融調(diào)查(CHFS)數(shù)據(jù)測(cè)算，以60-65歲男性和55-60歲女性繼續(xù)參與有償勞動(dòng)為例，2018年這部分人群的人均收入中位數(shù)為10763元，遠(yuǎn)高于我國(guó)官方公布的貧困線。建議針對(duì)有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的老年貧困人口，應(yīng)鼓勵(lì)其繼續(xù)就業(yè)，通過有償勞動(dòng)提升生活水品，以滿足其繼續(xù)追求美好生活的心愿。

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